adminIl 10 novembre 2008 il Consiglio di Stato ha emanato un parere relativo allo schema di decreto ricognitivo predisposto dal Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali, che interessa emofilici, emotrasfusi occasionali e talassemici danneggiati da trasfusioni con sangue infetto o da somministrazioni di emoderivati infetti.
Per comprendere appieno il contenuto di questo parere è necessario innanzitutto tenere presente la vicenda normativa nella quale si colloca.
Come è noto, le leggi n. 222 e 244 del 2007 hanno previsto lo stanziamento rispettivamente di 150 milioni di euro per l’anno finanziario 2007 e di altri 180 milioni di euro per l’anno 2008, per consentire la stipula di transazioni con quei soggetti emofilici, emotrasfusi occasionali, talassemici che avessero intentato causa contro il Ministero della Salute per ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa delle trasfusioni e delle somministrazioni di emoderivati infetti.
Le due suddette leggi hanno stabilito altresì che i criteri per la definizione delle transazioni dovessero essere definiti nell’ambito di un programma pluriennale, da adottarsi con decreto del Ministero del Lavoro, della Salute, e delle Politiche sociali, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
In vista dell’emanazione di questo decreto, il Ministero del Lavoro, della Salute, e delle Politiche sociali ha scelto di emanare preliminarmente un decreto cosiddetto "ricognitivo", al fine di compiere una ricognizione dei soggetti interessati alle transazioni, nonchè di stabilire una procedura unificata con l’indicazione delle fasi attuative della programmazione pluriennale.
Dopo un’attesa durata diversi mesi, finalmente è stato predisposto lo schema di questo decreto "ricognitivo": proprio in merito a questo testo, il Ministero del Lavoro, della Salute, e delle Politiche sociali ha chiesto al Consiglio di Stato, considerata la particolare complessità della vicenda, di esprimere un parere.
Il Consiglio di Stato si è quindi pronunciato nell’adunanza del 10 novembre 2008.
Il parere che è stato emesso risulta essere particolarmente interessante, innanzitutto perchè da esso traspare il contenuto dello schema del decreto stesso, predisposto dal Ministero, i cui aspetti più rilevanti sono i seguenti.
L’art. 1 enuncia le finalità del provvedimento, consistenti nell’individuazione di una procedura unificata attuativa delle disposizioni delle leggi n. 222 e 244 del 2007, ed elenca poi le varie fasi in cui questa procedura dovrà articolarsi: ricognizione delle adesioni; definizione dei criteri di transazione e di predisposizione del piano pluriennale; definizione degli schemi dei singoli atti transattivi; stipula delle transazioni.
L’art. 2 stabilisce che il Ministero procederà alla ricognizione dei soggetti indicati nelle citate leggi n. 222 e 244 che abbiano instaurato azioni di risarcimento danni, pendenti al 1° gennaio 2009, e che siano interessati alla stipula della transazione. L’adesione alla ricognizione costituirà manifestazione d’interesse con valore di adesione prenotativa alla fase della stipula delle singole transazioni. Inoltre, si prevede che la ricognizione verrà effettuata con modalità esclusivamente di tipo telematico e dovrà avvenire nel termine di 120 giorni da quando sarà resa disponibile la procedura informatica.
L’art. 4 ribadisce che la definizione dei criteri relativi alle transazioni avverrà con successivo decreto del Ministero del Lavoro, della Salute, e delle Politiche sociali, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, da adottarsi entro 90 giorni dalla data di chiusura della fase ricognitiva.
Infine, l’art. 7 stabilisce che eventuali richieste di accesso alla transazione, pervenute dopo i 120 giorni di tempo previsti per l’invio telematico, saranno "messe in coda" a quelle pervenute nei termini e, ove accoglibili, soddisfatte nei limiti delle residue disponibilità di bilancio.
Sul testo dello schema del decreto "ricognitivo", così come sopra sinteticamente delineato, il Consiglio di Stato si è espresso in termini critici.
In primo luogo ha contestato la valutazione effettuata dal Ministero circa la natura stessa del provvedimento: infatti, ad avviso del Consiglio di Stato, questo non può essere solo di natura "ricognitivo-dichiarativa", ma deve avere a tutti gli effetti la forma di un atto normativo vero e proprio, specialmente in ragione del contenuto dell’art. 2 del decreto stesso.
Inoltre il Ministero delinea un procedimento caratterizzato da elementi di eccessiva discrezionalità della pubblica amministrazione, con scarso bilanciamento dei diritti e degli interessi dei destinatari delle norme. A questo proposito il Consiglio di Stato rileva, ad esempio, che l’art. 3 comporta una violazione della par condicio dei danneggiati laddove riserva al Ministero la facoltà di avanzare in qualsiasi momento una proposta transattiva anche ai soggetti che non abbiano aderito alla ricognizione.
Infine, il Consiglio di Stato si sofferma sull’analisi dell’art. 2 dello schema di decreto, che sembra sollevare diversi profili di criticità.
Quest’articolo configura infatti un sistema di accesso per adesione alla ricognizione del Ministero - e quindi alla transazione - senza che siano stati preventivamente definiti e resi noti condizioni, entità, tempi e limiti del risarcimento. I soggetti interessati dovrebbero quindi effettuare la propria "prenotazione" per la transazione senza alcuna prospettiva di tutela e di garanzia dei diritti ad essi riconosciuti.
L’art. 2 prevede altresì che l’adesione alla ricognizione potrà pervenire, come detto, esclusivamente per via telematica, entro il termine di 120 giorni da quando sarà resa disponibile la procedura informatica. Il ricorso in via esclusiva alla procedura telematica configura quindi l’introduzione - con atto amministrativo - di una limitazione all’accesso alla proposta transattiva, che lede l’interesse generale dei danneggiati, in capo ai quali viene a configurarsi un onere, laddove invece la transazione dovrebbe rappresentare anche uno strumento più semplice e rapido di risarcimento. Questo implica inoltre che il danneggiato che non segue questa procedura verrà escluso dal percorso transattivo, con conseguente pregiudizio della propria pretesa risarcitoria.
Ulteriore problematicità rilevata dal Consiglio di Stato è rappresentata dalla previsione contenuta nello schema di decreto secondo cui non verranno prese in considerazione le adesioni relative a soggetti i cui dati risultino incompleti o carenti della documentazione necessaria. Questa sanzione sembra assolutamente eccessiva e per di più non in linea con la normativa in materia di integrazione e regolarizzazione della documentazione amministrativa.
In conclusione il Consiglio di Stato afferma che non può essere espresso parere favorevole in relazione allo schema di decreto ricognitivo predisposto dal Ministero.
Il Consiglio di Stato ritiene invece della massima urgenza la predisposizione del regolamento "attuativo" previsto dalle leggi 222 e 244 del 2007 contenente i criteri di definizione delle transazioni.